住展雜誌/黃子豪、圖/PEXELS
依據當前《國土計畫法》規定,「國土功能分區圖」將於2025年4月30日公告實施,將來土地利用必須遵循所屬國土功能分區以及土地使用管制規則。然卻引發各界不同異議……
對此部分地方政府與民眾擔憂被劃入國土保育地區,或農業發展地區的土地,將喪失開發利用彈性並產生空間發展的差別待遇,引發延後公告國土功能分區圖的爭論。究竟《國土計畫法》全面上路後對土地使用有何影響?
從區域計畫到國土計畫
2016年實施的《國土計畫法》,規範我國陸海域內的空間規劃與使用管制,第45條要求政府依序公告「全國國土計畫」、「直轄市、縣(市)國土計畫」(地方國土計畫)及「國土功能分區圖」。
過去由於《區域計畫法》下的非都市土地使用管制,缺乏實質合理規劃與區域計畫的指導,且容許以開發需求驅動的分區變更機制(即所謂開發許可),經常引起爭議。
對此《國土計畫法》將國土劃分為「國土保育地區」、「城鄉發展地區」、「農業發展地區」與「海洋資源地區」4大功能分區,建立層級化計畫體系,並改採開發案不得變更分區的「使用許可制」,以達計畫指導土地利用的目標,避免國土空間發展失序。
仍兼顧未來發展彈性空間
事實上,國土計畫法並非完全限制,仍兼顧現有合法土地使用權利與未來發展彈性空間。雖然《國土計畫法》第24條第2項,規定使用許可不得變更國土功能分區,對被劃為較低使用強度的功能分區土地產生一定限制。
然而《國土計畫法》第21條、第23條規定不僅提供地方政府因地制宜實施規劃管制的權限,並且只要不違反功能分區的使用原則,亦容許一定程度的開發利用。
此外,針對從區域計畫過渡至國土計畫體系,《國土計畫法》第32條規定亦設有信賴保護相關機制,原則上並不影響既有合法土地使用的權益。
最後《國土計畫法》第15條第3項,要求地方國土計畫應每5年定期通盤檢討,仍保有未來依據空間發展需求而變更功能分區的彈性,可知土地並不會因為被劃入國土保育地區或農業發展地區後,從此再無開發利用可能,地方政府亦可善用規劃工具滿足在地需求。
未損害民權不得提撤銷訴訟
然而,面對土地被劃入國土保育地區,人民能否針對地方國土計畫的國土功能分區劃設提起救濟呢?
對此有實務見解認為,國土功能分區的劃設屬於法規範性質,並非行政處分,縱使土地被劃為國土保育地區,仍未直接損害人民權利,因此人民尚不能對此提出撤銷訴訟註1。
不過,依據司法院大法官釋字第742號解釋,以及隨著行政訴訟法都市計畫訴訟專章施行,未來針對例如國土功能分區圖,此種更為具體的規劃管制,倘其公告實施內容中的具體項目,有直接限制人民權益或增加負擔時,基於訴訟權的保障,是否完全沒有行政救濟的機會,仍有待觀察。
國土永續發展的關鍵時刻
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我國目前正處於空間計畫體系轉型的關鍵時刻,《國土計畫法》作為最上位的國土利用指導框架,相較於當前過渡階段的不明確,若未來國土功能分區圖的公告實施,能建立穩定、明確可循且合適的土地使用管制規範,應有助於降低投資開發風險與尋租成本,並調和不同土地利用間的衝突,以實現永續發展目標,這需要政府與社會,展開更實質的溝通與參與才能達成。
註1 台北高等行政法院110年度訴字第1369號裁定意旨參照。
【 住展雜誌 】授權轉載,原文出處【 台灣空間計畫轉型的關鍵時刻 解析國土計畫法 如何影響土地使用 】