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林左裕 國立政治大學 地政系特聘教授,國立政治大學總務長,華視空中學院「期貨與選擇權」主講教授,美國傅爾布萊特(Fulbright)基金會 駐校諮詢教授,對於台灣房地產市場深刻研究,觀點突出。
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解開公共建設自償性的迷思

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#公共建設 #高鐵 #建設 #多空觀點
文/林左裕
 
自總統大選前起,國內前瞻軌道建設的「自償性」(self liquidation)爭議鬧得沸沸揚揚,審查學者批評此運輸投資案是「錢坑」,且不惜請辭委員;而交通部主事之官員強調不能只看票箱收入之「小算盤」,而應看長遠五十年、甚至一百年的「大算盤」。由於公部門之專案投資及交通運輸等公共建設常涉及自償性及永續性等議題,本文在選後不涉及政治紛爭下分析雙方論點給讀者參考。
 
在公部門預算有限之情況下,各類公共建設之「自償性」就相當重要,若能再創造正向的經濟成長或景氣循環尤佳。如早期十大建設的高速公路及煉鋼廠等,不僅具自償性,也為之後我國的經濟起飛提供了極為重要的原料來源及交通動能。
 
解開公共建設自償性的迷思(示意圖/好房網News)
高鐵招商,軌道經濟吸引許多人前來參加。(好房網News記者 陳韋帆/攝影)
 
最基本的「自償性」定義為常見的「益本比」(benefit-cost ratio)或「獲利能力指數」(profitability index),亦即若未來淨利或現金收入的折現總值大於期初的投資額,則視為具自償性,即值得投資。此定義之分子及分母所涵蓋的內容即可能影響自償性的高低。實務上若分子僅考量票箱收入,則相當多的公共工程或運輸建設不應興建,包括現在大家習以為常的高速鐵路。但高鐵為國人帶來的便利性及效率性不言而喻,也為車站周邊提升了相當高的經濟價值,因此若能將這些「外部性」視未來整體社會收益的一部份,再量化後計入分子,將能提高專案的自償性及可行性(林左裕, 2014)。
 
以美國為例,因都市更新或運輸事業等公共建設常提升區域繁榮,因此依特定期間內將因公共建設使土地增值部分課稅,再併入專案的收益中,亦即將「外部效益內部化」的作法已實之多年,稱為「稅收增額融資」(Tax Increment Financing, TIF),頗獲各州好評(林左裕, 2018)。相對上,中國近年來成為世界的工廠,常以低成本獲得各國訂單,原因在於將工廠生產的汙染「外部化」給環境及社會,而未計入成本(分母)中,也因此其境內汙染相當嚴重,但此問題也漸漸獲得中國當局重視。因此在分子部分的收益與分母部分的成本,將「外部性」的效益與成本計入有其必要性。
 
若再以時間與距離為單位所切割後的自償性,將更一目瞭然。在尖峰時段的公車及捷運多是賺錢的,具高度自償性;但早上10點及中午1點的離峰營運通常是賠錢的,是否即應停駛?而偏鄉的公車也多是賠錢的,不具自償性是否也應停駛?答案應是否定的,因此自償性在分子的定義不應分時段或距離,而應以整體營運為考量,在財務評估上以「截長補短」為基礎,輔以納入外部性的利益為整體效益的總量。有相當多的BOT專案融資亦以自償性為優先原則, 但以焚化爐為例,若要提高自償性,則送進去燒的垃圾愈多,獲利愈豐,該計畫應愈能雀屏中選,但這種評選標準違反了環境保護與垃圾分類的原則,因此自償性不應是唯一的指標。
 
由上述論述可知,公共建設的「票箱收入」自償性雖重要,但並非唯一考量,納入外部性效益後及整體營運權衡下,同時評估其必要性及永續發展,將更能提高建設方案的可行性及國人的接受度,進而促進全民之福祉。
 
參考資料:
 
林左裕 (2014) “修正契約漏洞 救高鐵拚三贏”, 聯合報, 2014, 12, 28。
林左裕 (2018) “不動產投資管理”, p. 634, 智勝出版。

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