文／蘇南
目前的都市更新爭議多?例如合建契約與權利變換使得地主分回房屋比例不同等。都更攸關居住正義，但建商卻以商業模式運作，導致地主猜疑或不信任等?其實都更涉及人民土地及房屋財產權的變動，並非僅有政府所說的促進都市土地再開發利用，復甦都市機能，增進公共利益而已。
目前都市更新制度可分為公辦都更、自辦都更(地主成立都市更新會)與民辦都更(地主委託建商實施辦理)等三種方式。而目前以民辦都更最常見故為本文討論對象。
所以都更是一種公私協力制度(Public Private Partnership) ，但在目前的《都市更新條例》中卻沒有規定哪些程序是屬於公法？哪些是屬於私法？發生爭議時應循行政訴訟或民事訴訟來救濟?筆者建議應明訂主管機關對於權利變換審查於法律性質上繫屬於公法，而地主與建商的合建契約屬於私法，並於合建契約上明訂地主於分回房屋比例上有擇優條款(合建契約與權利變換中由地主擇優)。
建議主管機關頒布「都市更新契約範本」或「都市更新契約要項」，才能回應監察院洪德旋委員和程仁宏委員於101年4月調查報告指出，應通盤檢討改進都更相關契約定型化、履約保證機制、同意書正確性、及估價師選定等問題。
房屋耐用年限會受到建築構造方式影響，鋼筋混凝土、鋼骨混凝土、鋼骨鋼筋混凝土等可達 60 年；而加強磚造及磚、木、石造等皆為 50 年以下。而目前臺北市房屋以31~50 年為主，30年以上的台北市約72 %，新北市約48 %。以平均屋齡來看(截至112年底)，台北市約38年，新北市約24年。
查詢「都市更新入口網」，台北市112年的都更核定數量為39件，113年為29件(到目前)；新北市112年的都更核定數量為28件，113年為19件(到目前)。而自民國87 年11 月《都市更新條例》由總統公布施行迄113年8月底，政府已核定的都更案件數量台北市為1014件，新北市為453件，全台灣共計有1877件。而適用《都市危險及老舊建築加數重建條例》的案件迄今為止，台北市約有956件，新北市約有577件；可見都更案件的數量並不多。
112年底止，台北市30年以上老屋約65.38萬戶，全數完成重建得花上近188年。雖然需要重建的案件甚多，但地主、建商、都更實施者、投資人不信任等諸多因素不同。為何有些人遲遲不敢參加都更機制?因為時間太長(約5-10年) 、釘子戶、法令煩冗、爭議多、不信任等問題外，還有都更契約不公平、資訊不透明、太過於專業等諸多因素。導致於民眾對於都更無法有較全面性/全盤性認識/瞭解。何況委託建商實施是否可靠？重建資金從何而來？ 建商的財務資金是否易遭挪用？營造廠商是否會偷工減料 ?
都更的法律關係涉及都市計畫建築管理，及建商與地主的交易關係。建商與地主的交易方式，合建與權利變換，以及同意者達80%時，不同意者依權利變換等方式。
1991年諾貝爾經濟獎得主寇斯定理(Coase Theorem)說：假設具有外部性且交易成本低到近乎於零，則只要將產權歸屬清楚，不論初始產權如何歸屬，都不影響談判結果，市場自然會達成經濟效率。換言之，如果交易成本為零，則當事人可以自由協商，可自主決定爭議解決方式。而法規範訂定目的旨在降低交易成本。
本文認為，都更要考量社會的成本與效益，從經濟學理論看，政府過度主導都更需經審議/審查才可給容積率的權利變換機制過於冗長(約2~4年)，可能會減少地主、實施者及都更實施效率。最好由市場來解決或政府委託專業性、公正性的團體(例如都計、地政、建築等學會)來審查/審議，代替主管機關實施公權力外，並且由實施者付費審查與地主可以選擇審查單位，雙方制衡而創造公平、公開、透明的審查機制，這就是「專業技術與政府行政分立」的公私協力制度主要精神。
類似現在的建造執照係由建築師公會作實質審查後，再由公部門建管機關作程序審查通過，才能核發建造執照，這也是「協力公共管理都更」、「組織間關係」的新行政管理模式，以獲致都更政策的效率性、市場性，追求法律經濟學的「公平與效能」！
都更權利變換制度中，制度成本隱藏在那裡 ?建議於民辦都更方式，使真正承擔推動責任的建商，獲得適當的獲利誘因(例如容積獎勵) ，而政府只要以「監督行政」來對建商與地主簽訂的合建契約履行實施查核。但合建契約履約上由地主與建商執行外，並建立第三方監督機制(委由律師、專業團體) ，以減少都更之不信任節點或契約爭議風險。
建議似可採用地主出土地、建商及投資者出錢、專業，政府委託專業團體協助地主監督都建商。並以「特許權」方式(concession)，由實施者及地主代表成立「特許都更公司」，作「公司治理」，建立董事會(地主及建商、投資者)、總經理(建商或專業經理人)及監理人制度(地主等)，組成土地開發及建設管理團隊經營都更事業，促進都更效率，地主與建商交易公平合理及政府監督(但不介入)推動都市再生的「三贏」目標!
