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文／林子欽

 

最近新聞談到，台北市許多中小學校舍老舊，需要極大的經費來整修，以維護學生的人身安全以及教育品質。議員質詢市府時，特別提到希望修改平均地權基金的使用規定，提供更多的經費在校舍的整修。這個新聞突顯了，土地相關財源在地方政府收入的重要角色。土地相關的財源至少有三類，第一類是常見的課稅，包括地價稅、房屋稅、土地增值稅等。第二類是土地開發相關的收費，包括工程受益費、土地使用分區變更回饋金等。第三類則是來自政府主導的土地整體開發，包括市地重劃以及區段徵收等。第一類的稅收，主要在支付常規的公共設施興建以及維護。第二類的收費，主要回收特定公共投資或是使用強度增加帶來的土地增值。第三類的土地整體開發，在不動產價格上漲的趨勢中，地方政府往往得到財政的盈餘。這些盈餘就會進入到各縣市政府的平均地權基金，支應未來推動平均地權事務的相關經費。市民對於第一類的課稅較為熟悉，如果經歷特定公共建設或申請分區變更，也會對第二類的收費制度有些理解。然而，民眾往往不熟悉都市發展過程中，透過第三類土地整體開發得到的財政收入以及支用。

 

平均地權基金為1977年台灣地區全面實施平均地權時，為實現平均地權的相關工作；如照價收買等之籌設財源目的而訂定的制度。整體開發如果帶來經濟收益，這些收益就可以成為政府後續引導土地開發的籌碼。但是相對的，政府也可能誤判市場狀況而造成土地開發蒙受損失。不過整體而言，由地主拿到的土地價值足以支付所需要的公共投資，政府就可能享有財務利得，也形成對於地主土地增值不勞而獲的回收。即便政府擁有行政上的優勢，和私人土地開發相同的是，政府主導的整體開發也必須面對市場的不確定性，以及政府與地主間成本利益的公平負擔。

 

 

土地整體開發帶來的財政收益，確實在台灣主要都市成長過程中，提供了輔助性的財政功能。如果使用得當，應該被視為具有彈性的地方財政收入，有助於都市的發展。然而，源自於土地整體開發產生的財政盈餘，概念上乃是由整體開發區內的地主共同貢獻。也因為這樣，這些財政盈餘的支用，也應該使用在整體開發區裡面。此外，平均地權基金也必須預留部分盈餘，支持未來整體開發的工作。總的來講，平均地權基金同時扮演整體開發過程的財務調控，以及土地增值在地主以及政府之間平衡的工具。除此之外，市地重劃以及區段徵收所累積的財政盈餘，應該以長期經營的角度來管理，不適合做太具風險的投資，也不適合過度投資在特定的開發地區。

 

以都市發展的軌跡來看，台北市未來具有大規模開發可能的地區越來越少，推動重點應該會轉為舊市區的重新開發。因此，整體開發地區大量財源挹注到平均地權基金的機會越來越少。也因為這樣，對於平均地權基金的使用也應該有新的思維。