反迫遷團體抗議 區段徵收的弔詭
文／東吳大學法商講座教授陳冲
為回應「反迫遷團體」9月間兩度上凱道抗議，訴求取消區段徵收，內政部宣示正研議大幅翻修土地徵收條例，修正重點包括協議價購超過9成才能徵收私人土地，而且將擴大安置計畫，只要有居住事實，縱為違建戶、占住戶，都將予以安置、補償、補貼。
陳冲談區段徵收的弔詭。（好房網News記者 陳韋帆／攝影）
就媒體所披露的修法重點看來，內政部恐怕有點「頭痛醫腳」，未真正掌握問題癥結。不過這也不能怪內政部，去年大法官會議第732號解釋，雖認交通事業所必須以外毗鄰地區土地之徵收，不符憲法比例原則及保障人民財產權之意旨，但也未對區段徵收在法律上的性質有明確定位。
首先，應該沒有人否認區段徵收涉及人民權利義務，自應以法律予以規範。我國法律中提及區段徵收者不下十項，但卻對何謂「區段徵收」均未予以定義。
論者或認為土地法第212條第二項有「一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收」之規定，然而此一定義欠缺要件、內容、程序，而所謂「重新分宗整理」不僅意義模糊，也看不出有因此強取人民財產的必要。
至於其他法律舉凡平均地權條例、大眾捷運法、土地徵收條例等，提及區段徵收均直接適用，好像理應「眾所皆知」的架式。事實上縱然是法律系學生，初次讀到土地徵收條例第3-1條時，相信也會疑惑不解「什麼是區段徵收？」。
某些地政界、營建業人士可能長期浸淫於實務而不自覺，認為區段徵收人人應該理解，這也是台灣土地有關法規中常見的盲點，殊不知，隔行如隔山，更何況在法治國家與人民權利義務有關的名辭，豈能不明確定義？
銀行法中連「存款」「授信」「支票存款」等生活化的用語，均予定義，就是要明確界定權義關係。大法官為合憲性審查時，首應點出此一問題，內政部既有意修法，如將人民權利放在心上，也應審慎定義區段徵收。
談到合憲性，憲法上提到徵收，只在第108條有公「用」徵收的概念，但在實際立法時，尤其是平均地權條例、土地徵收條例、大眾捷運法等，對於區段徵收已轉為公「益」徵收，甚至多數情形成為公、私益兼顧的徵收。
因為凡是用到「區段徵收」的案例，是將一定區域的土地，不論是否全數提供公用，全區予以徵收，理論上，開發完成後，因地目變更，又增加公共設施，被徵收人領回「抵價地」推定得利，故應有所回饋，所以領回土地必然小於原土地。
法律上雖規定抵價地總面積不得少於原土地40％，但實務上係以價值計，而非以面積為基礎，否則公共設施、開發費用從何而來？所以在區段徵收所取得之土地，未必皆為公用，甚至未必皆為公益，因此在學理上，有學者將區段徵收解為特殊徵收，或直白稱為公私合作開發的徵收。
區段徵收既與傳統徵收不同，通常又係為經濟開發目的，除應符合大法官所要求的「比例原則」、「非侵害最小方式」外，既名為徵收，傳統徵收所要求的「公益性」與「必要性」，似應做較嚴格的解釋。德國憲法法院曾否決單純以「促進就業，增加稅收」為名的公益徵收，即為著例。
土地徵收，並非掠奪，而有其「大我」之目的，所以不宜一味訴求人權，但也不能不顧憲法上的基本人權。內政部針對壓力團體訴求思修法律，表面上是頭痛醫頭，但未自大處著眼，思考整體法制，反成頭痛醫腳，枉費修法付出的成本，殊為可惜。
陳冲